準確把握《監察法實施條例》中案件監督管理工作相關規定

發布時間:2022-09-07 08:14:42   來源:中央紀委國家監委網站

中央紀委國家監委案件監督管理室

依規依法采取調查措施

依規依法采取調查措施是監督執法工作的重要環節。紀檢監察機關調查措施要堅持寬打窄用,調查手段要寬、調查決策要嚴,必須有非常嚴格的審批程序。隨著國家監察體制改革不斷深入,紀委監委的監督范圍擴大了、權限豐富了,在監督執紀執法中采取措施更要嚴之又嚴、慎之又慎?!吨腥A人民共和國監察法實施條例》(以下簡稱《條例》)第四章監察權限對監察機關能夠采取的措施予以規范,占的分量很重?!稐l例》第五十四條明確:“監察機關應當加強監督執法調查工作規范化建設,嚴格按規定對監察措施進行審批和監管,依照法定的范圍、程序和期限采取相關措施,出具、送達法律文書。”為貫徹落實《條例》要求,加強對措施使用的管理,中央紀委國家監委于2021年12月印發了《紀檢監察機關監督檢查審查調查措施使用規定》(以下簡稱《措施使用規定》)。紀檢監察機關在使用措施時要將《條例》《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》《監察機關監督執法工作規定》(以下簡稱《監督執法工作規定》)和《措施使用規定》結合起來掌握,做到寬打窄用、嚴管慎用。

措施使用基本原則

監察法賦予監察機關使用措施的權限,為監察機關以法治方式反腐敗提供了重要的法律支撐,同時要求使用措施時以法治方式開展工作,在賦權的同時予以嚴格限權。紀檢監察機關應當增強法治意識、程序意識和證據意識,嚴格按照《條例》《措施使用規定》,依照法定的范圍、程序和期限采取相關措施,確保監察機關調取證據能夠符合司法標準、辦理的案件經得起歷史檢驗。

一是把握好措施使用合法性。根據監察法規定,監察機關在監督執法工作中,可以采取談話、訊問、詢問、留置、查詢、凍結、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定、技術調查、通緝、限制出境15項措施?!稐l例》明確了監察機關在初核中可以采取的措施以及只能在立案后采取的措施,采取技術調查、通緝、限制出境措施的,要按照規定審批后交有關機關執行。紀檢監察機關一體兩面履行黨內監督和國家監察兩項職責,在監督執紀工作中,可以采取談話、查詢、調取、暫扣、封存、勘驗檢查、鑒定7項措施?!侗O督執法工作規定》《措施使用規定》等明確了措施審批的相關要求,承辦部門按規定的審批權限履行報批手續后,才可以采取措施。紀檢監察機關應當按照不同階段采取相應措施,在立案以后才能采取的措施在初核階段不得使用,不得未經審批采取措施或者超越審批范圍采取措施。采取措施時,要按照規定出具相應文書并對相關事項履行告知義務,切實保護當事人的合法權益。

二是把握好措施使用合理性。在采取措施時,要認真分析研判,把握適度原則,堅持從嚴使用、嚴禁濫用,對于措施是否需要使用應當統籌把握,綜合考慮相關人員涉嫌違紀或者職務違法、職務犯罪行為的嚴重程度等因素,合理確定采取措施的對象、種類、時限等,堅決防止擅自擴大范圍、延長時限,避免隨意降低門檻造成措施使用的泛化和隨意化。特別是涉及限制被審查調查人或者涉案人員人身權利、財產權利的措施,要審慎把握相關人員與涉嫌違紀或者職務違法、職務犯罪行為的關聯性,以及采取措施的緊急程度等情況,不得超過必要限度。采取措施是為監督檢查、審查調查工作順利開展提供保障,對不需要繼續采取措施的,應當及時解除,發現不當采取措施的,應當及時糾正。

三是把握好措施使用安全性。措施使用直接影響被審查調查人和涉案人員的人身、財產等權利,涉及人身自由、財產、隱私等方方面面。紀檢監察機關查辦案件必須把政治效果擺在首位,消除措施使用的各類風險隱患,保護被審查調查人和涉案人員的合法權利,特別是確保相關人員的人身安全。紀檢監察機關領導同志要從嚴審批,對安全使用措施提出要求、作出指導,增強“時時放心不下”的責任感,加強跟蹤問效,壓實承辦部門和經辦人員的相關責任。承辦部門主要負責人作為審查調查安全工作第一責任人,必須履行審查調查和安全工作“一崗雙責”,將安全采取措施的責任明確到崗、落實到人。審查調查人員對安全工作負直接責任。對于在采取措施中發生違紀違法行為、出現安全事故以及落實責任不到位造成重大安全后果的,要嚴肅追責,絕不姑息。

安全文明開展談話、訊問、詢問

《條例》在第四章第三節、第四節、第五節中,對談話、訊問、詢問措施作了規定。這3項措施是用得較多的調查措施,直接與被調查人、涉案人員、證人等面對面接觸,不確定因素較多,對使用的規范性和工作人員能力水平要求較高。中央紀委國家監委制定多項制度加強規范管理,要求各級紀檢監察機關嚴格依照法定權限、程序辦事,一言一行都要合規合紀合法??偟目?,各級紀檢監察機關嚴格履行職責權限,堅持依規依紀依法安全文明辦案,充分保障了審查調查對象和涉案人員合法權益。使用談話、訊問、詢問措施要注意把握好以下三個方面:

一是堅持實事求是原則。實事求是是我們黨的思想路線,也是紀律建設的生命線。每一項具體的執紀執法行為,關系干部的政治生命、相關人員的切身利益,關系黨的形象、黨的威信,關系社會公平正義,必須以事實為依據、以紀法為準繩。中央紀委國家監委領導同志強調,各級紀檢監察機關要堅持實事求是,不管是哪個單位移交的線索、不管要求有多急,承辦部門都要按黨中央的規定辦,在考慮輕重緩急基礎上,嚴格依照規則和程序辦理。在談話過程中要以事實為基礎,堅持一切從實際出發,結合動機態度、客觀條件、性質程度、后果影響等因素,對談話對象的問題進行綜合分析,講清楚黨組織的態度和政策,是什么性質的問題就按什么性質對待,不主觀片面,不隨意放大或者縮小相關問題,對欺騙組織、對抗審查調查的堅決查處,對知錯悔改、真心悔過的給機會、給出路,為案件定性提供真實的材料和意見。

二是堅持“全周期管理”方式。“全周期管理”是做好談話工作的重要原則和科學方法論。在事前,審查調查組要高度重視談話方案,集體“備課”,制定明確具體的談話方案和談話提綱,對談話目標和要求、談話方式和步驟、政策策略和證據使用等具體化,摸清底數、應知盡知,把問題盡可能想全想透,準確做好風險評估,包括問題談清楚了組織給什么政策等,按照審批權限報經領導批準后實施;要根據談話對象的具體情況選擇合適的談話場所、確定合理的談話時間,營造寬嚴有度的談話氛圍,保障談話順利開展。過程中,分管審查調查工作的領導、審查調查部門主要負責人要落實領導首談和安全首課制度,高度重視談話的組織和部署,靠前指揮、跟進指導,強化現場把控;談話人員要正確把握好個人與組織的關系,深刻認識到開展談話是組織嚴格授權的行為,組織的授權集中體現在談話方案中,要嚴格執行談話方案,全面、完整、準確按照組織授權開展談話。在事后,要鞏固談話成果,適度安排回訪,避免談話對象產生對抗、對立情緒,牢牢把握談話工作的主動權。

三是堅持依規依紀依法。在監督檢查、審查調查工作中,對獲取言詞證據有嚴格的程序要求,這是基于反腐敗斗爭大局和工作實際總結的重要經驗,也是做到依規依紀依法的重要方面。要充分認識到違規違紀辦案行為本身就是最大的安全風險,牢固樹立“無安全不辦案”的理念,在談話中將安全責任落實到具體人員和崗位。要統籌使用紀檢監察機關自有人員和借調人員開展談話,做到搭配編組、相互監督,強化借調人員的日常管理。特別是要做好紀檢監察系統外借調人員的上崗前安全和紀律教育,講清紀檢監察體制改革精神和監察法及其實施條例的規定,講透審查調查的工作規范和紀律要求。要統籌好內審和外查工作,強化對外查工作點和外查人員的檢查指導。案管部門要通過核查文書、現場檢查、查看錄像等方式,強化對談話、訊問、詢問全過程監督,盡可能做到同步監督,對違規違紀違法辦案行為零容忍,堅決糾治,有責必問,有效發揮對自己人的教育警醒、懲治震懾、懲戒挽救作用。

嚴格使用技術調查、限制出境措施

技術調查、限制出境措施敏感程度高,均需要委托其他機關協作采取?!稐l例》《措施使用規定》等對技術調查、限制出境措施的使用條件、情形進行了規范,規定采取、變更、解除措施的手續和文書,對委托采取、辦理程序、監督檢查等作出了非常嚴格的規定。紀檢監察機關在采取技術調查、限制出境措施時,要貫徹落實嚴格、慎用的要求,把握好措施使用的適度性。

對于技術調查措施,一是嚴格把握適用條件?!侗O督執法工作規定》為技術調查措施的使用設置了嚴格的條件,明確監察機關調查涉嫌重大貪污賄賂等職務犯罪,根據需要經過嚴格的批準手續可以依法采取。這就意味著,如果被調查人僅僅涉及一般職務違法或違紀,就不能采取技術調查措施。在決定采取技術調查措施時,必須認真考慮是否符合《條例》等的規定,看有沒有擴大范圍,有沒有不該使用而使用的。二是精準規范使用。一方面,要運用好法律賦予的調查措施,在使用常規的調查手段無法達到調查目的時果斷采取技術調查措施,有效懲治職務犯罪。另一方面,要審慎穩妥,嚴格審批權限、規范內控程序,嚴格按照有關規定出具相關文書,委托有關機關執行。對已采取的技術調查措施,隨時關注進展情況,及時評估,該解除的及時解除措施。三是加強監督制約。采取技術調查措施是組織行為,必須嚴格按程序辦,走組織程序、組織渠道。案管部門要加強對承辦部門技術調查措施使用情況的監管。各省級紀委監委要會同有關機關開展對賬核查和監督檢查,并向中央紀委國家監委報告。

關于限制出境措施?!稐l例》第四章第十五節對限制出境措施作出了規定,采取限制出境措施需要提請相關機構執行。實際工作中需要把握好以下兩點:一是適用對象。限制出境的對象是可能逃往境外的被調查人以及涉嫌行賄犯罪、共同職務犯罪的涉案人員等相關人員。采取措施時要審慎分析研判,不得對沒有外逃風險的涉案人員以及案件無關人員采取限制出境措施。二是解除要求。限制出境措施直接影響相關人員的出入境權利,因此相關規定中明確了自動解除的時間期限。國家移民管理局有關文件規定法定不批準出境報備每次期限最長可以為一年,到期后未繼續采取的自動解除。為了保護相關人員的合法權利,《條例》對監察機關提出了更為嚴格的要求,明確每次采取限制出境措施的期限不得超過三個月,到期后未繼續采取的則自動解除。各級紀檢監察機關在實際工作中,要統籌考慮案件查辦和權利保障的需要,不能把到期自動解除當成唯一的解除情形,該主動解除的要及時主動解除,確需繼續采取的按規定及時辦理。

慎用善用留置措施

留置是為保障審查調查程序的順利進行而依法限制被審查調查人人身自由的一種強制性措施?!稐l例》第四章第六節從留置措施的適用條件、適用情形、實施程序、解除程序、留置時間、留置對象權利保障、留置場所管理等方面作出了系統規定。對于留置措施的使用,要根據工作實際做綜合考量,從謙抑的角度出發判斷采取留置措施的必要性,既要注意慎用善用留置措施,又要注意保障被調查人的合法權利。

一是當留則留、當解則解。一方面,精準使用留置措施,根據工作實際情況該留置的果斷留置,當用則用,同時要準確把握留置條件,嚴格審批權限,確保留置措施不被濫用。另一方面,對問題已查清的涉案人,不需要繼續留置的,應當及時解除;即使是被調查人,問題查清楚后未達到移送司法機關追究刑事責任標準的,也應當及時解除留置措施。這可以樹立一種積極的導向,鼓勵留置對象主動講清楚問題。

二是注重保護留置對象的權利。監察法規定了“保障被留置人員的飲食、休息和安全,提供醫療服務”,并對留置規定了嚴格的審批權限,明確留置期限和及時通知家屬等要求?!稐l例》在知情權和申訴權方面強化了被調查人的權利保障。一方面強化保障留置對象家屬的知情權。如果紀檢監察機關在采取留置措施后履行通知責任不到位,既可能損害留置對象的合法權益,也容易增加執紀執法人員被“圍獵”的風險。對此,《措施使用規定》進一步細化留置通知書的內容,明確了紀檢監察機關應當向留置對象家屬告知案件承辦部門、聯系人和聯系方式,建立了家屬與紀檢監察機關之間有效溝通渠道,有力保障了家屬的知情權?!稐l例》新增了在延長留置時通知留置對象家屬、解除留置時通知其所在單位或者家屬的要求,承辦部門要履行好通知義務。另一方面充分保障被調查人及其近親屬的申訴權。根據《條例》的規定,被調查人及其近親屬認為紀檢監察機關及其工作人員存在留置期滿不予以解除等違反法律法規、侵害被調查人合法權益的情形,向紀檢監察機關提出申訴的,由案件監督管理部門依法受理,并按照法定的程序和時限辦理。這是《條例》賦予各級案管部門的職能,事關被調查人合法權益保護,要認真履行好。紀檢監察機關將按照監察法對申訴辦理時限、程序等規定,抓緊研究辦理反映違規違法辦案行為申訴的辦法。

規范采取搜查措施

搜查是紀檢監察機關在調查工作中收集證據、查獲被調查人的重要調查措施,對于查明案件事實,防止轉移或毀滅證據具有重要作用?!稐l例》第四章第八節對采取搜查措施的適用情形和工作要求作出具體規定。調查人員應嚴格執行相關制度規范,強化程序意識,依規依紀依法搜查。

一是嚴格開展搜查工作。搜查是一項較為嚴厲的措施,承辦部門應當嚴格按照法律法規的規定開展搜查工作。在搜查中,要按照搜查目的和范圍制定工作方案和任務分工,不得擅自變更搜查對象和擴大搜查范圍。對搜查過程,應當按照規定的要求實行全程錄音錄像,并現場制作筆錄。同時,按照《條例》的要求,搜查時應當有被搜查人或者其家屬、其所在單位工作人員或者其他見證人在場。這既保障當事人合法權益,又保證證據的合法性和證明力,還能約束紀檢監察機關依法規范用權,提高紀檢監察機關公信力。見證人應當是與案件無利害關系的第三人,因此監察人員不得作為見證人,商請公安機關協助采取搜查措施的,則參與搜查工作的人民警察不宜作為見證人。確因客觀原因無法由符合條件的人員擔任見證人的,應當在筆錄材料中載明情況。

二是文明開展搜查工作。搜查人員應當嚴守紀律、舉止文明,充分體現對被搜查人及其家屬等的人文關懷,切實維護紀檢監察機關的良好形象。在搜查前,調查人員應當提前了解相關情況,做好安全預案,選擇合適的時間開展搜查工作,防止給當事人造成嚴重不良影響。在搜查過程中,應當妥善采取措施,避免未成年人和老年人等不適宜在搜查現場的人在場。對于被搜查人或者家屬在場的,應當指定專人對其予以關注。要尊重被搜查人及其家屬的人格尊嚴及生活隱私,與相關人員溝通時不能頤指氣使、口大氣粗等,避免刺激被搜查人及其家屬。搜查人員不得損壞搜查現場物品,需對室內建筑設施的各種器具進行破壞性搜查的,應當經批準后進行。搜查工作結束后,應當注意做好搜查現場的恢復。

審慎使用查封、扣押、凍結措施

為查清嚴重職務違法或者職務犯罪事實,保護國家、集體和公民的合法利益,防止被調查人等將涉案財產轉移、隱匿,紀檢監察機關根據工作需要可以依法采取查封、扣押、凍結措施?!稐l例》第四章第七節、第十節對凍結、查封、扣押措施作出規定。由于查封、扣押、凍結措施涉及個人或者單位的財產權,在實踐中應當審慎把握。

一是嚴格保護個人與單位的合法財產。查封、扣押、凍結財產,應當嚴格區分違法所得、其他涉案財產與合法財產,嚴格區分單位財產與個人財產,嚴格區分涉案人個人財產與家庭成員財產,不得超權限、超范圍、超數額、超時限查封、扣押、凍結,不得劃轉、轉賬或者以其他方式變相扣押,不得凍結與案件無關的財產。對于涉案企業正在投入生產運營和正在用于科技創新、產品研發的設備、資金和技術資料等,原則上不予查封、扣押、凍結,確需提取違法犯罪證據的,可以采取拍照、復制等方式提取。對于查封、扣押、凍結的財產,應當及時調查,經查明與案件無關的,經審批應當在查明后三日內解除,并按規定告知財產的權利人等相關人員。

二是充分保障當事人等的知情權。為有效保障當事人合法利益,同時防范涉案財物查封、扣押、凍結、保管和處置中的風險,紀檢監察機關應當充分保障當事人知悉相關事項的權利,及時履行告知程序。第一,查封、扣押涉案財物時應當向財物持有人等相關人員出具通知文書,同時向相關權利人出具財物清單。第二,對于債券、股票、基金份額等價格易變動,存在價值貶損風險的財產,在凍結時應當向權利人等告知其有權申請出售變現。第三,出具相關文書時將紀檢監察機關的案件承辦部門、聯系人、聯系方式告知當事人,便于其及時溝通相關事宜。

三是加強對查扣現場的有效監管。在工作實際中,查扣現場環節的風險隱患較大,為確保查扣有序、規范進行,避免發生違規違紀行為,應當進一步加強現場監管。根據《條例》的規定,承辦部門應當履行好現場管理職責,在查扣現場應當全程錄音錄像并邀請見證人,會同財物持有人或者保管人、見證人當面逐一拍照、登記、編號,開列清單,由在場人員當場核對簽字。

精準使用查詢、調取措施

查詢、調取措施針對的是公民或者單位的財產、身份等信息,采取查詢、調取措施一般為“背對背”的方式,具有不正面接觸被調查人的特點,在使用中應當注意以下三個方面問題:

一是嚴格審批、規范使用。為確保查詢、調取措施在實踐中規范使用、不被濫用,承辦部門應當按照《監督執法工作規定》等有關規定確定的審批權限履行報批手續,依規依法出具法定文書。

二是嚴格把握關聯性和必要性?!稐l例》和《措施使用規定》對查詢、調取事項的關聯性和必要性作了規定。在工作實踐中,承辦部門承擔對查詢或調取內容與案件關聯性審核的主體責任,堅持有限必要原則,防止隨意擴大查詢、調取范圍。采取查詢、調取措施時,承辦部門應當對每個對象與案件的關聯性和必要性作出說明?!稐l例》在監察法規定的基礎上,對調取無關的原物原件及時退還作了補充規定,即經查明與案件無關的,經審批應當在查明后三日以內退還,并辦理交接手續。

三是嚴格保障信息安全。查詢、調取措施保密要求高,必須采取有力措施保障公民和法人的信息安全,防止失泄密問題。承辦部門在查詢、調取時要對配合單位和個人提出保密要求,委托其他部門(單位)對查詢、調取的數據進行分析的,應當嚴格履行審批手續,出具委托書并與數據分析部門(單位)簽訂保密協議。查詢、調取結果應當作為涉案資料嚴格管理,對其中確定為黨和國家秘密的應當按照保密規定管理。查詢、調取結果只能用于監督檢查、審查調查工作需要,不得用于其他目的。


進一步規范涉案財物管理

涉案財物管理是審查調查工作的重要環節,涉案財物管理是否規范,違紀違法所得是否追繳到位,關系到審查調查工作質量和成效?!吨腥A人民共和國監察法實施條例》(以下簡稱《條例》)第四章第七節、第十節,第五章第六節、第七節對涉案財物移交、保管、處置提出要求。2021年,中央紀委國家監委印發了《紀檢監察機關涉案財物管理規定》(以下簡稱《涉案財物管理規定》),貫徹落實《條例》要求對涉案財物的移交、保管、處理以及監管方面作了全面系統的規定,要求實現“案結款清、案結物清”。

涉案財物管理總體要求

涉案財物管理工作的總體要求是“措施準確、手續完備、移交及時、保管妥善、處理得當、監管有效”?!渡姘肛斘锕芾硪幎ā肥菄@如何實現這個目標進行規范。

措施準確是指對涉案財物采取查封、扣押(暫扣、封存)、凍結措施方面要做到精準適當。一是采取措施的主體要準確。采取查封、扣押、凍結措施的主體是監察機關,采取暫扣、封存措施的主體是紀檢機關。二是采取措施的階段要準確。對于查封、扣押、凍結措施,只能在辦理了監察機關立案手續后才能實施;對于立案前有關人員主動上交的涉案財物,只能以紀檢機關名義采取暫扣措施,或者按照《條例》的規定予以接收。三是采取措施的范圍要準確。查封、扣押、凍結的涉案財物應當與案件有關,與案件無關的財物應當及時退還。

手續完備是指在涉案財物管理過程中要按規定履行必要的手續,使用規范的文書。比如,立案前接收監察對象或有關人員主動上交財物的,應當出具《主動上交財物登記表》,并由上交人簽字;對涉案財物作出收繳、責令退賠決定的,應當出具《涉案財物處理決定書》,需要依法提請公安機關、不動產登記機構等單位協助執行的,應當出具《協助執行通知書》,等等。

移交及時是落實涉案財物“查管分離”基本原則的體現,對于查封、扣押的涉案財物,承辦部門要在規定時間內移交財物保管部門進行保管。

保管妥善是指財物保管部門和承辦部門要將涉案財物存放在規范的保管賬戶或保管場所內,安排專門機構或專門人員,按照規定的保管方式進行保管,避免損毀、滅失等。

處理得當是指對涉案財物的處理必須嚴格按照紀律法律規定和相應的程序進行,任何部門和個人不得違規違紀違法使用、處理涉案財物及其孳息。

監管有效是指加強對涉案財物的監管,案件監督管理部門作為對監督檢查、審查調查全過程進行監管的專門部門,應當通過查看涉案財物信息管理系統、抽查、開展專項檢查等方式開展監督檢查,確保涉案財物來源清晰、去向明了、全程監管、陽光透明。

涉案財物的移交、保管

查管分離是涉案財物管理工作的一項基本原則,也是承辦部門與財物保管部門相互監督制約的重要工作機制。承辦部門應當將涉案財物及時交給專門部門保管,嚴格履行交接手續,定期對賬核實,減少風險隱患。

一是第一時間納入監管。承辦部門在查封、扣押現場,應當按照要求將涉案財物逐件清點、拍照、密封、開列清單,第一時間納入監管,在源頭上做到“情況明,數字準,底數清”。采取查封、扣押、凍結措施后,承辦部門應當將涉案財物的詳細信息、文書、清單等在20日內錄入涉案財物信息管理系統或送案管部門備案,主動接受監督。

二是在規定時限移交財物保管部門?!稐l例》明確對于查封、扣押及接收的涉案財物,承辦部門應當在采取措施后及時移交保管。對于涉案款,應當在十五日內存入專用賬戶;對于涉案物品,應當在三十日內移交涉案財物保管部門。對于因特殊原因無法及時移交保管的,經監察機關分管領導審批可以由承辦部門自行保管,但也應該符合各項保管要求。承辦部門應當指定二人共同負責,嚴禁單人接觸涉案物品;臨時保管場所應配備保險箱、保密柜等設備,注意加強臨時保管場所的安保工作,承辦部門負責人應當定期與不定期進行檢查;因辦案需要調用涉案物品的,臨時保管人員要嚴格做好登記,確保不出問題。

三是妥善保管?!稐l例》要求,紀檢監察機關應當設立專用賬戶、專門場所,確定專門機構或專門人員履行保管責任。對于涉案款,應存放在紀檢監察機關指定的專用賬戶內,財物保管部門定期進行核對檢查,確保賬實相符。對于涉案物品,應存放在財物保管部門管理的專門場所,場所應配備相應的安保、儲藏設備,符合防火、防盜、防潮、防蛀等基本要求,管理人員對涉案物品分案分類管理,建立工作臺賬,加強日常檢查,避免涉案財物遺失、損壞、腐蝕、變質等。對于一些特殊涉案物品,《條例》明確,如果屬于生產資料,企業繼續使用對該財產價值無重大影響的,可以允許其繼續使用,保證企業的正常生產經營,維護好社會經濟秩序和當事人的合法權益。

涉案財物的追繳、處理

規范涉案財物追繳和處理工作,是保障國家利益和被審查調查人合法權益的重要舉措。中央紀委國家監委領導同志要求查辦案件做到“人要處理、錢要追回”,最大程度為國家挽回損失,實現政治效果、紀法效果和社會效果的有機統一。

一是做到應繳盡繳。追繳涉案財物是審查調查工作的一個難點,紀檢監察機關從維護國家利益出發,必須做到應繳盡繳,不能讓被審查調查人或涉案人通過違紀違法行為得利?!稐l例》規定,追繳涉案財物以追繳原物為原則;原物已經轉化為其他財物的,應當追繳轉化后的財物;如果原物無法找到、被他人善意取得、價值滅失減損或者與其他合法財產混合且不可分割的,應當依法追繳、沒收其他等值財產。紀檢監察機關在查處腐敗案件時,要加大對被審查調查人及有關人員違紀違法所得的追繳力度,確保國家利益不受損、涉案人不得利。

二是維護國家利益?!稐l例》進一步規范了各類處理方式,確保國家利益不受損。第一,規定了部分涉案財物可以先行變現。通常情況下,涉案財物應當在案件辦結后,通過依法拍賣等方式變現。實踐中,由于某些涉案財物存在價格波動大、價值易貶損或者后續難以處置等情形,如果不及時變現,將會造成貶值或滅失,給國家利益和當事人利益造成損失?!渡姘肛斘锕芾硪幎ā窂谋Wo國家利益、被害人權益角度出發,對部分涉案財物先行變現作出了規定,明確經相關涉案財物權利人或者其法定代理人、委托代理人書面申請或者同意,承辦部門可以在國家利益不受損、涉案人員不得利、不損害被害人利益,且不影響工作正常進行的情況下,經集體研究并報紀檢監察機關主要負責同志審批后,采取依法變賣、定向轉賣等方式將涉案財物變現。各地可以在這個大原則下、法律規定的范圍內,積極探索涉案財物先行變現的有效辦法,實現政治效果、紀法效果和社會效果的有機統一。第二,建立涉案財物統一保管、處置工作機制。為解決涉案財物處置渠道不暢、涉案物品積壓等困難,中央紀委國家監委會同中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院及財政部建立了涉案財物統一保管、處置工作機制,將涉案財物交由專門單位保管。相關涉案財物在各單位進行移交時,只需要移交文書材料,不需要挪動實物,實現了“實物不動、清單流轉”,減少涉案財物在移交過程中的損耗和風險。第三,增強了涉案財物的處理手段。根據《條例》規定,對違法取得的財物需要追繳或者責令退賠的,紀檢監察機關可以依法要求公安、自然資源、住房城鄉建設、市場監管、金融監管等部門以及銀行等機構、單位予以協助。目前,中央紀委國家監委與公安部、自然資源部已在機動車、不動產處理上建立了工作機制,紀檢監察機關在出具相關文書和證明文件的情況下,可以直接辦理機動車、不動產的過戶。

三是維護公民合法財產權益?!稐l例》強調了對公民合法財產權益的保護,要求依法保障被審查調查人及相關人員的財產權益,審慎、合理、精準地采取措施,堅決防止超標的、超范圍、超時限采取措施以及違規處置涉案財物等問題的發生。在對涉案財物進行處置時,必須堅持實事求是的原則,以事實為依據,以紀法為準繩,依據涉案財物本身的性質作出收繳、責令退賠、移送司法等處理決定。其中對于經審查認定為不屬于違紀違法所得的財物,應在審查調查結束后及時退還當事人;對于被審查調查人及相關人員非法侵占他人的財物,應責令退賠給相關受害人。

涉案財物的監管

涉案財物監管涉及案件承辦部門、審理部門、財物保管部門、案件監督管理部門等多方面工作?!稐l例》強化了對涉案財物的監督檢查,明確各部門在工作中各司其職,加強協作配合,相互監督制約,確保涉案財物依規依紀依法、及時有效處置,實現案結款清物清。

一是建立涉案財物信息管理系統?!稐l例》《涉案財物管理規定》明確紀檢監察機關應當建立涉案財物信息管理系統,實現涉案財物全流程管理。涉案財物信息管理系統既是方便涉案財物移交、保管、處理的工作平臺,也是重要的監管平臺。對于查封、扣押、凍結和接收的涉案財物,要求承辦部門在20日內將相關信息錄入系統。財物保管部門通過系統接收、保管、處理涉案財物,建立、管理涉案財物信息臺賬,實時接受監管。案件監督管理部門應當每周通過查看系統、臺賬,進行抽查、核對,及時發現問題、提醒糾正。下一步,中央紀委國家監委將進一步在全國紀檢監察機關推廣使用統一的涉案財物信息管理系統,建立上下貫通的涉案財物監督管理體系。

二是規范對涉案財物提出處理意見。在案件辦結后,需要經過嚴格的程序對涉案財物進行處理。承辦部門根據審查調查工作情況,提出對涉案財物擬處理意見交審理部門;審理部門履行審核把關職責,對相關材料、手續、證據等審核后,將審理意見提交監察機關集體進行審議;經監察機關集體審議決定后,明確對涉案財物的處理意見,再由承辦部門將處理意見通知財物保管部門,并會同財物保管部門在60日內完成對涉案財物的處置。

三是案件監督管理部門加強對涉案財物各環節的日常監管。案件監督管理部門作為對監督檢查、審查調查全過程進行監管的部門,肩負著加強涉案財物監管的職責。在查扣環節,可以通過抽查現場查扣錄像視頻、核對涉案財物清單等方式加強對查扣現場的監督,督促承辦部門準確把握查扣凍范圍,堅決杜絕超范圍、超標的、超時限采取措施的行為。在移交、保管環節,督促承辦部門按規定及時將涉案財物移交財物保管部門保管,必要時對承辦部門自行保管的涉案財物開展現場檢查、抽查。在處理環節,通過開展專項檢查等方式確保涉案財物依規依紀依法、及時妥善處置。


強化協作配合  增強反腐敗工作合力

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央領導構建起黨全面領導的反腐敗工作格局,健全了黨中央統一領導、各級黨委統籌指揮、紀委監委組織協調、職能部門高效協同、人民群眾參與支持的反腐敗工作體制機制。在黨中央集中統一領導下,組織協調反腐敗工作是紀檢監察機關的重要任務。反腐敗工作涉及方方面面,除紀檢監察機關外,黨委組織部門、政法部門和檢察機關、審判機關、公安機關等單位都承擔著重要責任。各相關單位在黨中央集中統一領導下,各司其職、各負其責,相互配合、相互監督,增強反腐敗工作合力,堅定不移將反腐敗斗爭進行到底。

規范紀檢監察系統內部協作配合

《條例》對紀檢監察系統內部上級與下級、派出機關與派駐機構、派駐機構與地方紀委監委之間的協作配合提出具體要求,為發揮系統優勢,推動上下聯動、左右銜接,形成紀檢監察工作高質量發展的強大合力提供了制度依據。

一是向上級紀委監委報告監督檢查審查調查重要事項。這是推進紀檢監察工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化,強化上級紀委監委對下級紀委監委領導的具體舉措?!稐l例》明確了紀檢監察機關雙重領導體制。中央紀委國家監委制定了地方紀委監委向上級紀委監委報告線索管理立案審查調查處分處置工作指引,對地方紀委監委報告事項分類明確了具體辦理程序和要求。紀檢監察機關要認真落實請示報告制度,準確把握工作要求。第一類,需要向同級黨委和上級紀委監委同時報告的事項,要突出“同時”二字,不能先向同級黨委報告,待同級黨委審批后再向上級紀委監委報告,更不能不向上級紀委監委報告。第二類,需要報上級紀委監委后決定的事項,要及時向上一級紀委監委報告并經上級批準后再辦理。第三類,地方紀委監委作出決定后需報上一級紀委監委的事項,也就是備案事項,由案管部門定期向上一級紀委監委案管部門報送。

二是“室組地”聯合辦案。這是深化紀檢監察體制改革,加強系統集成、協同高效的具體內容和工作抓手?!稐l例》明確了工作單位在地方、管理權限在主管部門的“雙管”公職人員涉嫌職務違法、職務犯罪案件的管轄規則,并對派駐機構與地方紀委監委“組地”協商案件管轄、聯合辦案等作了原則性規定。中央紀委國家監委正在對協商管轄、指定管轄案件的辦理標準和流程等作進一步細化。派駐機構與地方紀委監委在協作辦案中,要把這些制度規定結合起來掌握、落實,推動“室組地”協作辦案順暢、規范、有序。紀檢監察機關要充分認識深化全國“一盤棋”思想,增強“一家人”意識,主動加強協作,同向發力。派駐機構向地方移交案件的,要做好基礎工作,確保符合移交條件,與地方紀委監委充分溝通,便于審查調查工作順利開展。地方紀委監委要提高屬地管轄意識,把辦理“雙管”公職人員案件作為分內之事,按規定及時接收、辦理案件。“組地”雙方都要“主動伸出手”“向前邁半步”,充分發揮各自優勢,深化統籌聯動,實現“1+1>2”的效果。

加強紀檢監察機關與其他單位的協作配合

《條例》對紀檢監察機關與司法機關和執法機關等在查辦案件、提請協助采取措施、加強監督貫通協同等方面的協作配合作出規定,推動各相關單位在黨中央集中統一領導下,在職權范圍內依規依法加強協作,形成反腐敗合力。紀檢監察機關與其他機關開展協作配合,要注意把握好三個方面:

一是堅持黨的全面領導。紀檢監察機關、審判機關、檢察機關等在同級黨委反腐敗協調小組的組織協調下開展反腐敗工作,目的是加強黨對反腐敗工作的集中統一領導。要加強工作機制、程序要求上的配合銜接,推動形成紀檢監察機關與司法機關、執法機關協作配合、共同發力的工作格局。

二是堅持立足職能開展協作。各單位職能職責不同,在反腐敗工作中的參與程度、方式也不一樣,要在職權范圍內加強協作,形成職能配合、協調一致的效果,不能離開各自職責談協作,也不能籠統地、不分工作程序地談協作。各級紀檢監察機關要準確理解作為黨內監督和國家監察專責機關的定位,在與其他單位的協作配合中不缺位、不越位、不錯位,做好監察執法與刑事司法、行政執法的貫通銜接。

三是堅持依規依紀依法。要嚴格遵守法律法規以及中央紀委國家監委出臺或會同有關單位出臺的規范性文件,按照法定程序和權限行使權力、履行職責、開展協作,形成正向、有序、有效的工作合力,不斷提高反腐敗工作質效。

堅持受賄行賄一起查

堅持受賄行賄一起查是黨的十九大作出的重要決策部署,是堅定不移深化反腐敗斗爭,一體推進不敢腐、不能腐、不想腐的必然要求?!稐l例》對查處行賄人以及處置行賄違法所得等提出要求。經黨中央批準,2021年9月,中央紀委國家監委會同中央組織部、中央統戰部、中央政法委、最高人民法院、最高人民檢察院聯合印發了《關于進一步推進受賄行賄一起查的意見》,對紀檢監察機關與司法機關、執法機關等單位在懲治行賄中開展協作配合作出規定。

一是提高對懲治行賄重要性的認識。行賄不查,受賄不止。堅持受賄行賄一起查是斬斷“圍獵”與甘于被“圍獵”利益鏈、破除權錢交易關系網的有效途徑,對于進一步凈化政治生態、優化營商環境,實現腐敗問題標本兼治,充分發揮全面從嚴治黨的引領保障作用具有重要意義。各級紀檢監察機關要堅持從政治上看,把查處行賄作為重要職責,加大行賄查處力度,該立案的堅決立案,該處理的堅決處理;加強與黨委組織部門、審判機關、檢察機關等單位的協作配合,堅持同向發力,提高治理行賄的綜合效能。

二是準確把握查處行賄的重點。第一,重點查處多次行賄、巨額行賄及向多人行賄,特別是黨的十八大后不收斂不收手的。這類行賄人往往將行賄作為謀取不正當利益的手段,對政治生態、法治環境、營商環境和市場規則等破壞較大,如不嚴肅查處,就會放縱行賄,形成劣幣驅逐良幣的“負面激勵”效應。第二,重點查處黨員和國家工作人員行賄的。黨員和國家工作人員理應帶頭遵紀守法,知紀違紀、知法犯法的應嚴肅查處。第三,重點查處在國家重要工作、重點工程、重大項目中行賄的。這類行賄行為不僅擾亂正常市場經濟秩序,直接造成國家巨額經濟損失,而且危害國家經濟安全,影響黨和國家工作大局,應當堅決查處。第四,重點查處在組織人事、執紀執法司法、生態環保、財政金融、安全生產、食品藥品、幫扶救災、養老社保、教育醫療等領域行賄的。這類行賄行為擾亂相關領域正常秩序,嚴重影響人民群眾獲得感、幸福感、安全感,必須加大查處力度,推動解決一些行業的頑瘴痼疾。第五,重點查處實施重大商業賄賂的。這既是落實《聯合國反腐敗公約》要求,也是順應廣大市場主體呼聲、營造公平競爭市場環境的重要舉措。

在對五類重點的把握上,不能脫離實際設定簡單的標準,機械性地按照定量標準去做。要始終堅持將政治效果擺在首位,把行賄問題放在整個查處的受賄案件、反腐敗工作格局、黨和國家治理需要中研究,避免簡單機械地用次數、金額、人數等量化標準處理行賄人問題,做到紀法情理貫通,政治效果、紀法效果、社會效果有機統一。

三是精準處理行賄人?!稐l例》規定了紀檢監察機關對行賄人的多種懲治方式和教育轉化手段。紀檢監察機關要堅持實事求是、寬嚴相濟,不僅要考慮行賄金額、次數、發生領域,還要考慮行賄人的主觀惡性、造成的危害后果、認錯悔過態度、退賠退繳等因素,對行賄人精準提出處理意見。涉嫌行賄犯罪應當移送司法機關追究刑事責任的,要移送司法機關處理;對于依法可以不移送司法機關的行賄人,綜合運用黨紀政務處分或者組織處理,批評教育、責令具結悔過,或者移交給相關單位由其作出行政處罰等方式進行處理,讓行賄人為其行賄行為承擔應有的責任。紀檢監察機關要強化查處行賄工作中的內控機制,案件承辦、案管、審理部門在對行賄人處理中相互監督、相互制約,確保監督執紀執法權力正確行使。

四是保障涉案人和企業的合法權益?!稐l例》對紀檢監察機關在履行職責過程中依法保護涉案人和企業合法權益作出規定。各級紀檢監察機關要認真貫徹落實習近平總書記在民營企業座談會上的重要講話精神,在履行職責過程中既要查清問題,也要保障經營者合法的人身和財產權益,保障企業合法經營。在審查調查中需要有關企業實際控制人等配合調查的,要充分評估對企業正常經營的影響,聽取并合理采納配合調查的人員對維護企業正常經營的意見,暢通有關企業實際控制人等在配合調查期間保證企業正常經營的聯系渠道,將對企業合法正常生產經營的影響降到最低。

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